Особенности информационно-технологическое сопровождения ГЧП проектов на стадии инвестирования и эксплуатации

  • Бескровный А.П. Алексей Бескровный

    27.07.2018

    Начальник информационно-технологического отдела Агентства ПМА

    В последние годы значительно увеличилось количество проектов, реализуемых по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП), а управление ГЧП проектом, особенно на стадиях строительства и эксплуатации, стало насущной и актуальной задачей.

    Кроме увеличения общего числа проектов ГЧП, наблюдается тенденция роста количества «проблемных» проектов. На диаграмме ниже приведены значения данные о количестве вынесенных судебных решений и решений Федеральной антимонопольной службы по делам, связанным с реализацией проектов ГЧП (по данным исследования «ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ 2016-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов»)

    Количество судебных решений

    В приведенных выше данных прослеживается значительное увеличение вынесенных решений, а соответственно, и судебных разбирательств за 2015 и 2016 годы в отношении нарушений, связанных с реализацией проектов ГЧП. Также наблюдается прирост и в значении отношения вынесенных судебных решений к общему числу реализуемых проектов ГЧП.

    В следующей Таблице приведено распределение вынесенных судебных решений по предмету споров.

    Предмет спора

    Доля судебных решений по предмету спора, %

    Проведение конкурсных процедур и заключение концессионных соглашений 26,26%
    Расторжение концессионного соглашения и выплата компенсаций 15,66%
    Предоставление земельных участков и осуществление хозяйственной деятельности с использованием объекта соглашения 13,64%
    Порядок и сроки предоставления концессионной платы 5,05%
    Изменение концессионного соглашения 5,05%
    Возмещение расходов концессионера и платы концедента 2,02%
    Прочие предметы спора 32,32%

    Из приведенных выше значений можно сделать следующие выводы:

    • Основной объем споров по проектам ГЧП возникает на стадии инициации и проведения конкурса. Инициатором по таким спорам выступают заявители и участники конкурса, а также антимонопольные органы;
    • Вторая, очень значимая, волна споров приходится на стадию реализации проекта. Она относится к вопросам выделения земельных участков, уплаты компенсаций концедента и концессионера, а также вопросов внесения изменений в концессионное соглашение и его расторжения.

    Таким образом, для успешной реализации проекта ГЧП необходимо уделить особое внимание следующим аспектам:

    • Высокий уровень качества подготовки конкурсной документации;
    • Глубокая проработка вопроса выделения земельных участков, необходимых для осуществления проекта;
    • Эффективный контроль выполнения условий соглашения на этапах проектирования, строительства и эксплуатации и применение методов и инструментов управления ГЧП проектами.

     
    И, если первые два аспекта успешной реализации ГЧП проекта требуют особого внимания только на первых этапах реализации проектов, то вопрос контроля исполнения концессионного соглашения, а также управление ГЧП проектом – это длительный процесс, который может растянуться на десятилетия (в зависимости от характера проекта и длительности его эксплуатационной фазы).

    Концессионное соглашение (или соглашение ГЧП) – это многогранный документ, описывающий права и обязанности сторон проекта по созданию или реконструкции некоторого объекта, а также осуществления хозяйственной деятельности, с использованием этого объекта.

    Кроме основного текста концессионного соглашения, обычно, в комплект документов включается большое количество приложений к соглашению, а также прямое соглашение с финансирующими организациями, кредитный договор, дополнительные соглашения и т.д.

    Данный комплект документов регламентирует все обязательства концедента и концессионера, которые могут включать следующие обязательства:

    • Сроки строительства/модернизации всего объекта соглашения (часто, с детализацией сроков этапов выполнения работ) и порядок и сроки приемки объекта и/или этапов строительства;
    • Состав и сроки предоставления различной документации по проекту: банковских гарантий, документов страхования ответственности, технической документации, договоров с исполнителями работ и т.д.;
    • Предоставление концессионером различной отчетной информации в определенные и регламентированные сроки;
    • Бюджетное планирование и перечисление концедентом концессионеру денежных средств: капитального гранта, платы концедента;
    • Контроль, фиксация и учет концедентом нарушений обязательств концессионера, по которым в концессионном соглашении предусмотрены штрафные санкции. Расчет и начисление штрафных баллов, а также учет начисленных сумм штрафов во взаиморасчетах с концессионером;
    • Порядок документооборота между сторонами соглашения и другими участниками проекта, при наступлении определенных событий, регламентируемых соглашением. При этом, нарушение сроков действий сторон, вовлеченных в процесс документооборота, может привести к серьезным последствиям, вплоть до расторжения соглашения;
    • Контроль событий и величин показателей, описанных в соглашении, которые могут привести к его досрочному прекращению;
    • Контроль перечисления концессионной платы;
    • Порядок досрочного прекращения соглашения и расчет компенсаций при досрочном прекращении сторонам проекта;
    • Последовательность действий и влияние на проект наступления особых обстоятельств и обстоятельств непреодолимой силы;
    • Разрешение спорных ситуаций и другие обязательства.

     
    При этом, комплект документов обычно сложен для понимания и восприятия неподготовленным пользователем, т.к. включает в себя большое количество юридических терминов, расчетных формул, ссылок на прочие юридические документы.

    Исходя из всего вышеизложенного, представляется, что сопровождение концессионного соглашения (или соглашения ГЧП) является сложным процессом, а участники процесса управления ГЧП проектом должны обладать компетенциями в таких областях знаний, как юриспруденция, финансовый учет и анализ, понимание и составление технической документации, связанной с объектом соглашения. Задача усложняется еще тем, что различные процессы по соглашению связаны между собой и очень продолжительны по времени. Например, непредоставление концессионером отчетности в регламентированные сроки может привести к начислению штрафных баллов. При этом, если общее количество начисленных штрафных баллов за определенный период превысили пороговое значение, то у концедента может появиться право на получение денежных компенсаций по начисленным штрафам, а также право на досрочное расторжение соглашения, замену концессионера и т.д.

    Таким образом, контроль обязательств сторон по соглашению и управление ГЧП проектом, в целом, является очень сложной комплексной задачей.

    Обычно, в решении таких длительных и сложных задач на помощь пользователям приходят информационные системы, позволяющие автоматизировать «узкие места» в определенной области деятельности.

    В таблице ниже представлены ключевые задачи, которые могут быть автоматизированы в процессе сопровождения концессионного соглашения, посредством существующих информационных систем.

    Автоматизируемая задача

    Тип информационной системы

    Контроль сроков строительства объектов (этапов строительства). Назначение ответственных сотрудников. Контролируемая приемка работ. Контроль ресурсов Информационные системы управления проектами (ИСУП).
    Предоставление отчетности по проекту. Формирование единого электронного хранилища документов, с возможностью поиска по реквизитам и содержимому документов. Каталогизация документов. Назначение прав на доступ к документам для различных групп пользователей Облачные хранилища документов.

    Защищенные электронные хранилища документов – Виртуальные комнаты данных (ВКД) (Dataroom)

    Совместная работа над документами по проекту. Обсуждения разрабатываемых документов. Постановка задач членам рабочих групп. Отслеживание версий разрабатываемых документов. Оповещения пользователей о событиях Системы совместной работы проектных команд
    Реализация сложных цепочек задач по разработке, предоставлению и согласованию документов. Контроль сроков предоставления и согласования документов. Запуск связанных процессов при наступлении определенных событий Системы электронного документооборота (СЭД)
    Расчет различных финансовых величин. Накопление и повторное использование рассчитанных числовых значений. Построение отчетности по рассчитанным и накопленным значениям Электронные таблицы или системы финансового учета

    Из приведенного примера видно, что для полноценного сопровождения концессионного соглашения, требуется использование большого количества разнообразных информационных систем. При этом, ни одна из существующих информационных систем не может полностью закрыть все потребности в автоматизации процессов по сопровождению соглашения.

    Главная проблема, которая кроется в использовании определенного набора разобщенных информационных систем – их интеграция. Особенно острой данная проблема становится в том случае, если используемые информационные системы работают на разных платформах, под разными операционными системами и т.д. Однако, интеграция используемых систем жизненно необходима, т.к. автоматизируемые процессы тесно связаны между собой.

    В приведенном выше примере по превышению срока предоставления концессионером отчетности событие, генерируемое в СЭД должно приводить к изменениям в системе финансового учета. Или, например, при наступлении срока приемки этапа строительства, сопровождаемого в ИСУП, должен запускаться процесс согласования акта приемки этапа строительства в СЭД. И таких примеров взаимодействия информационных систем в процессе сопровождения условий концессионного соглашения большое количество.

    Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

    • Контроль исполнения условий концессионного соглашения (и управление ГЧП проектом) – сложный и длительный процесс, требующий высокой квалификации его участников;
    • Ошибки, при сопровождении концессионного соглашения, являются одной из основных причин судебных разбирательств по проектам ГЧП;
    • Стоимость ошибок при сопровождении исполнения условий концессионного соглашения очень высока. Ошибки ведут к денежным потерям виновной стороны соглашения, и может привести к досрочному прекращению соглашения;
    • Использование информационных систем для автоматизации различных групп процессов сопровождения соглашения повышает его управляемость;
    • Разнообразие процессов, автоматизация которых необходима при сопровождении концессионного соглашения, приводит к сложностям с поиском универсальной информационной системы, закрывающей весь спектр задач;
    • При выборе информационных систем, используемых для автоматизации процессов контроля исполнения соглашения, необходимо особое внимание уделять требованиям интеграции программных продуктов друг с другом;
    • Процесс доработки информационных систем, используемых в процессе сопровождения соглашения, для обеспечения автоматизации сквозных бизнес-процессов, может потребовать большого количества времени и материальных средств.

     
    Специалистами Агентства ПМА был проведен анализ существующих на рынке информационных систем, функциональность которых отвечала бы требованиям по автоматизации процессов сопровождения концессионного соглашения. Также была произведена оценка стоимости лицензий выбранных программных решений и затраты на их внедрение и интеграцию.

    По результатам проведенного анализа, было принято решение о нецелесообразности внедрения и интеграции существующих программных решений, в виду сложности и высокой стоимости их доработки и сопряжения. Также была рассмотрена возможность разработки универсального программного решения, позволяющего достигнуть обозначенных целей по автоматизации в комплексе. Разработка универсального программного продукта, предназначенного для сопровождения концессионных соглашений на этапах проектирования, строительства и эксплуатации, была выбрана в качестве решения поставленной задачи.

    В результате проведенных работ, был создан программный продукт «Омега – Контроль соглашения». Описание разработанного программного продукта приведено в презентации

 

Оставить сообщение