16.12.2019
Региональные налоговые льготы в проектах гчп: целесообразность и эффективность

Буянов Е.В.
Евгений Буянов
Финансовый консультант Агентства ПМА

16.12.2019

В доходы региональных и местных бюджетов зачисляется ряд налогов, установленных как на федеральном, так и региональном и местном уровне. Обязательства по выплате этих налогов могут оказывать существенное влияние на финансовую и бюджетную эффективность инвестиционных проектов, в том числе, проектов государственно-частного партнерства (ГЧП).

К стандартному проекту ГЧП обычно применимы (из числа региональных налогов) налог на землю, налог на имущество организаций, налог на прибыль, транспортный налог. Главным образом, далее мы будем рассматривать налог на имущество и налог на прибыль из-за их большего веса в денежных потоках типичного проекта.

Согласно документам Министерства финансов (Минфина) РФ (например, реестру налоговых льгот субъектов РФ), по состоянию на 2016-2017 гг. льготы по налогу на имущество устанавливались 84 субъектами РФ, по «региональной» части ставки налога на прибыль — 83 субъектами РФ.

Законодательная возможность предоставления налоговых льгот

В настоящее время региональные и муниципальные власти в полной мере сохранили право предоставлять налоговые льготы по налогу на землю (ставка может устанавливаться нормативным актом муниципального образования в диапазоне 0-1,5 %), транспортному налогу (ставка может устанавливаться законом субъекта РФ, но не может быть более чем в 10 раз больше/меньше ставок, приведенных в Налоговом кодексе (НК) РФ), налогу на имущество организаций (ставка может устанавливаться законом субъекта РФ в диапазоне 0-2,2 %).

Имевшиеся ранее возможности предоставления субъектами РФ льгот в части региональной составляющей ставки налога на прибыль в настоящее время существенно ограничены. В связи c изменениями налогового законодательства, произошедшими в 2018 г.[1], у регионов осталось право предоставлять льготу по налогу на прибыль только в случаях, прямо перечисленных Главой 25 НК РФ. При этом, льготы, установленные субъектами до вступления в силу изменений в НК РФ, могут продолжать действовать до 2023 г. (если сами регионы не решат отменить их раньше).

Принятие указанных изменений осуществлено в рамках общего курса федерального центра на систематизацию и унификацию территориальных налоговых льгот, повышение их эффективности, борьбу с выпадающими доходами (хотя, на наш взгляд, необходимость реализации такой политики в текущих условиях преувеличена).

Тем не менее, для некоторых категорий налогоплательщиков (в число которых могут, при некоторых усилиях с их стороны, попасть и участники ГЧП-проектов) сохранена возможность получения региональной льготы по налогу на прибыль. К таким категориям относятся:

— организации-участники региональных инвестиционных проектов (РИП);

— организации-участники специальных инвестиционных контрактов (СПИК) (с 01.01.2020 г.);

— организации-резиденты особых экономических зон (ОЭЗ), территорий опережающего развития (ТОР), Свободного порта Владивосток;

— организации, которым присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми бытовыми отходами[2].

С точки зрения применимости в проектах ГЧП и универсальности, наиболее перспективными выглядят льготы для СПИК и РИП, предоставление которых с 2019 г. регулируется отдельными положениями НК РФ.

Обнуление региональной ставки налога на прибыль по СПИК не предусматривается. Льготная ставка может применяться в отношении всей налогооблагаемой прибыли организации, если доходы по СПИК превышают 90 % её общей налоговой базы, либо в отношении всей суммы налогооблагаемой прибыли от СПИК при ведении раздельного учета (при этом, выбор налоговой базы должен быть закреплен на весь срок действия СПИК).

Для региональных СПИК, заключенных до начала 2019 г., льготные налоговые ставки, установленные субъектами РФ, могут действовать до окончания действия СПИК. В прочих случаях льгота может действовать до периода, когда организация утратит статус участника СПИК, либо до периода, когда совокупный объем расходов и недополученных (из-за применения льготы) бюджетом РФ доходов превысит 50 % объема предусмотренных СПИК капитальных вложений.

Для РИП возможно применение нулевой ставки по региональной части налога на прибыль. Участники РИП, не включенные в Реестр участников РИП, могут применять ставку от 0 до 10 % по региональной части налога на прибыль в течение 10 лет с момента обращения о применении данной льготы при соблюдении требований по минимальному объему капитальных вложений, и не менее 10 % — в последующие 5 лет. Для участников РИП, включенных в Реестр (и реализующих проекты в любых субъектах РФ за исключением Забайкалья и Дальнего Востока), региональная ставка по налогу на прибыль может быть понижена до 10 % на период, начиная с момента получения первой прибыли от реализации инвестиционного проекта до момента, когда разница между налогом, рассчитанным по полной и пониженной ставке, не составит величину, равную объему капитальных вложений.

Анализ регионального законодательства показывает, что чаще всего налоговые льготы в рамках РИП предоставляются в зависимости от организационно-правовой формы, используемой при реализации проекта, отрасли, объема инвестиций, либо комбинации данных признаков.

Возможность предоставления с точки зрения финансового положения регионов

Несмотря на развернутую в последние годы активную деятельность Минфина РФ и прочих финансовых ведомств по контролю за обоснованностью предоставляемых регионам налоговых льгот (и иногда – по ограничению возможностей предоставлять такие льготы), анализ отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за несколько последних лет говорит, во-первых, о стабильной доле налога на прибыль и растущей доле налога на имущество организаций в структуре доходов субъектов РФ, во-вторых, о быстром росте профицита консолидированного бюджета субъектов РФ и числа субъектов РФ, сводящих бюджет с профицитом. Таким образом, можно заключить, что выпадающие доходы, связанные с предоставлением налоговых льгот, в настоящее время не влияют существенным образом на сбалансированность бюджетов регионов, и большинство субъектов РФ имеют возможность предоставлять новые налоговые льготы, обладающие потенциально большим положительным бюджетным эффектом.

Общая прогнозная сумма выпадающих доходов в 2020 г. (по оценкам Минфина РФ) в связи с налоговыми льготами субъектов РФ – 296,6 млрд руб.

По данным Минфина РФ, сумма региональных льгот по налогу на прибыль и налогу на имущество, имеющих положительный бюджетный эффект – 61,0 млрд руб. и 59,7 млрд руб. соответственно.

Таблица 1 – Доля поступлений по отдельным налогам в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, %

  2014 2015 2016 2017 2018
Налог на прибыль 11,3 % 12,3 % 12,5 % 11,6 % 12,2 %
Налог на имущество организаций 5,6 % 5,6 % 5,9 % 6,7 % 6,8 %
Транспортный налог 0,2 % 0,2 % 0,2 % 0,2 % 0,2 %
Земельный налог н.д. 1,3 % 1,3 % 1,1 % 1,0 %

Источник: Минфин РФ, Федеральное казначейство

Таблица 2 – Количество субъектов РФ с дефицитом консолидированного бюджета, размер суммарного дефицита/профицита консолидированного бюджета субъектов РФ

2014 2015 2016 2017 2018
Консолидированный дефицит / профицит бюджета, млрд руб. (448) (171) (12,6) (51,9) 510
Количество субъектов РФ с дефицитом консолидированного бюджета, ед. 74 76 56 47 15

Источник: Минфин РФ, Федеральное казначейство

Влияние налоговых льгот на экономику проектов ГЧП

Учитывая значительный масштаб проектов ГЧП, возникающие в их рамках разнонаправленные денежные потоки, связанные с уплатой налогов, также могут быть существенны. При этом, проведенный анализ показывает, что степень влияния налоговых льгот на экономику проектов ГЧП в значительной степени определяется особенностями применяемого платежного механизма.

В частности, включение в платежный механизм проекта платы концедента, покрывающей, среди прочего, расходы концессионера на налоговые выплаты, существенно снижает итоговый эффект учёта налоговых льгот для показателей финансовой эффективности проекта. Тем не менее, можно сделать вывод о том, что и в этом случае использование налоговых льгот обеспечивает некоторый прирост NPV[3] и IRR[4] проекта. Влияние налоговых льгот на показатели эффективности проектов, реализуемых без использования платы концедента, как и можно было ожидать, еще более благотворно (см. Таблицуа 3).

Помимо положительного влияния на показатели финансовой эффективности, можно отметить, что применение налоговых льгот при использовании платы концедента позволяет избежать излишних встречных перечислений по уплате налогов, увеличивающих денежные потоки, требующих дополнительного администрирования, повышающих риски возникновения кассовых разрывов. Особенно это замечание касается налога на имущество организаций (т.к. он полностью компенсируется платой концедента, а налог на прибыль не только компенсируется платой концедента, но и зависит от ее размера).

Таблица 3 – Влияние налоговых льгот по налогам на прибыль и имущество организаций на показатели финансовой эффективности проекта

Рассматривался условный проект с капитальными затратами 2 млрд руб. без НДС, операционными затратами в размере 250 млн руб. в год без НДС, продолжительностью 13 лет (2 из которых – инвестиционная фаза)
Условия Льгота по налогу на имущество (обнуление) Льгота по региональной части налога на прибыль (обнуление)[5]
Влияние на NPV проекта Влияние на IRR проекта Влияние на NPV проекта Влияние на IRR проекта
Плата концедента – есть, капитальный грант – есть либо нет в разных сценариях +916-992 тыс. руб. +0,01 % +3 359-10 078 тыс. руб. +2,91-2,94 %
Платы концедента – нет, капитальный грант — есть +120 338 тыс. руб. +3,91 % +304 443 тыс. руб. +11,55 %

Источник: собственные расчеты

Оценка эффективности налоговых льгот по проектам ГЧП для бюджетов

Оценку эффективности с точки зрения региональных бюджетов предоставления налоговых льгот по проектам логично осуществлять с использованием общих принципов определения бюджетной эффективности. Критерием целесообразности предоставления льгот может быть положительное влияние (или отсутствие существенного негативного влияния) на типовые показатели бюджетной эффективности.

Анализ того же условного проекта ГЧП показал, что, при использовании платы концедента, добавление учета налоговых льгот (по налогу на имущество и региональной части налога на прибыль) приводит также к некоторому росту показателей эффективности для регионального бюджета. При этом, даже в сценарии без использования платы концедента, рассчитываемые показатели не показывают однозначного снижения бюджетной эффективности для льготы по налогу на прибыль (см. Таблицуа 4).

Таблица 4 – Влияние налоговых льгот по налогам на прибыль и имущество организаций на показатели бюджетной эффективности проекта.

Рассматривался упомянутый выше условный проект
Условия Льгота по налогу на имущество (обнуление) Льгота по региональной части налога на прибыль (обнуление)
Влияние на NPV регионального бюджета Влияние на индекс бюджетной эффективности Влияние на NPV регионального бюджета Влияние на индекс бюджетной эффективности
Плата концедента – есть, капитальный грант – есть либо нет в разных сценариях +25 753-27 341 тыс. руб. +0,0024-0,0317 +49 336-52 818 тыс. руб. +0,0042-0,0546
Платы концедента – нет, капитальный грант — есть -102 877 тыс. руб. -0,0039 -242 026 тыс. руб. +0,0061

Источник: собственные расчеты

Проект новой методики оценки эффективности налоговых льгот, разработанный и продвигаемый Минфином РФ, предполагает, что оценка эффективности налоговых льгот, относящихся  к категории «стимулирующих» (направленных на привлечение инвестиций и расширение экономического потенциала), основана на принципе самофинансирования (дополнительные доходы от льготы должны окупать выпадающие доходы) и долговой устойчивости (отсутствие роста долговой нагрузки региона), и предполагает расчет бюджетного эффекта за 5 лет. Также методика Минфина РФ выделяет отдельную категорию «финансовых» налоговых льгот, направленных на исключение встречных финансовых потоков.

Подход упомянутой выше методики Минфина принципиально не противоречит примененному нами при расчетах, что позволяет считать выводы, сделанные нами, релевантными.

Предоставление налоговых льгот по инвестиционным инфраструктурным проектам вполне согласуется с экономической теорией и практикой зарубежных стран. Прежде всего, это касается налогов на создаваемое при реализации таких проектов имущество. Распространенный в ряде стран инструмент Tax Increment Financing (TIF) предполагает предоставление на всем протяжении реализации инвестиционного проекта бюджетных субсидий в размере генерируемых им дополнительных налоговых поступлений. В российской практике механизм TIF в его классическом виде трудно применим по ряду причин. Тем не менее, его логика может быть в значительной степени воспроизведена путем предоставления налоговых льгот по имущественным налогам (прежде всего – по налогу на имущество организаций) при условии их эффективного администрирования и контроля возникающих эффектов.

Выводы

— субъекты РФ обладают достаточным спектром возможностей предоставления налоговых льгот (в том числе в отношении ГЧП-проектов), как с точки зрения законодательства, так и состояния их бюджетов;

— проведенный анализ показывает, что предоставление налоговых льгот по налогу на прибыль и имущество организаций обеспечивает значительный прирост показателей финансовой эффективности проекта (особенно при условии отсутствия прочих компенсационных выплат из бюджета на эксплуатационной фазе);

— при использовании платежного механизма с платой концедента, предоставление упомянутых налоговых льгот несущественно влияет на показатели бюджетной эффективности, рассчитанные для периода реализации проекта. При отсутствии платы концедента, показатели бюджетной эффективности в прогнозном периоде существенно снижаются. Тем не менее, учет пост-прогнозного периода, в котором бюджет может получить дополнительные налоговые поступления (аналогично подходу, используемому при обосновании TIF), может сделать предоставление налоговых льгот оправданным.

[1] В соответствии с Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 302-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»

[2]  При этом, есть ещё категории налогоплательщиков, для которых нулевая ставка налога на прибыль изначально установлена НК РФ.

[3]  Чистая приведенная стоимость.

[4]  Внутренняя норма доходности.

[5]  Для справедливости нужно заметить, что на практике обнуление ставки налога на прибыль применяется намного реже, чем ее снижение.